Analýza odmeňovania vo VS
STRUČNÁ ANALÝZA ZAMESTNANOSTI A ODMEŇOVANIA VO VEREJNEJ SPRÁVE
Na Slovensku pracuje na úradoch verejného sektora takmer 400 tisíc ľudí, čo predstavuje zhruba 18% všetkých zamestnancov v národnom hospodárstve. Míňame na nich cca 3,5 mld. € ročne.
Tieto výdavky predstavujú 12 % celkových výdavkov štátneho rozpočtu.
Problematika potrebného počtu zamestnancov, ich odmeňovania a dosahovanej primeranej efektivity vo verejnom sektore je témou, ktorá je a bude stále aktuálna.
Do centra pozornosti vládnej exekutívy, ale aj subjektov mimo nej sa dostáva otázka zamestnanosti vo verejnej správe predovšetkým v súvislosti so šetrením výdavkov, respektíve nehospodárneho vynakladania verejných zdrojov v súvislosti s vysokou prezamestnanosťou.
Často sa táto problematika zužuje iba na plošné znižovanie počtu zamestnancov a mzdových výdavkov.
Takmer nik nediskutuje o otázke, či legislatívne a inštitucionálne nastavenie manažovania tejto základnej sféry hospodárenia je optimálne, hoci nie je založené na princípe argumentácie faktov, či mzdová politika odráža potreby trhu práce, alebo aký má vplyv na jej efektivitu a produktivitu.
Pre objektívne a vierohodné posúdenie, boli v predloženej analýze použité materiály Inštitútu hospodárskej politiky z predchádzajúcich rokov, ktoré sa v zásade zhodujú so súčasným stavom.
Existuje až 12 základných odmeňovacích
predpisov, z ktorých 10 upravuje podmienky
zamestnancov rozpočtových organizácií v rámci ústrednej štátnej správy.
Okrem týchto základných zákonov v oblasti odmeňovania vo verejnej správe, upravuje túto oblasť aj rad ďalších špeciálnych zákonov z rôznych oblastí. Niektoré odmeňovacie predpisy v rámci jedného zákona zahŕňajú ďalšie osobitosti pre vybrané skupiny zamestnancov, napríklad osobitné stupnice platových taríf uplatňovaných v zákone o štátnej službe a v zákone o odmeňovaní niektorých zamestnancov pri výkone práce vo verejnom záujme.
Dôvod vzniku mnohých odmeňovacích predpisov je prisudzovaný faktu, že dnes platný kompetenčný zákon neurčuje gestora, ktorý by komplexne zabezpečoval túto problematiku. Z toho vyplýva, že pri navrhovaní nových systémov odmeňovania sa v minulosti uplatňovali a stále uplatňujú široké škály rezortných záujmov bez vykonania dôsledných analýz a porovnaní s inými systémami odmeňovania zamestnancov vykonávajúcich porovnateľné činnosti. Rozdiely medzi jednotlivými skupinami zamestnancov, ktoré takýmto postupom vznikali sa týkajú nielen úrovne odmeňovania, ale aj úrovne sociálneho zabezpečenia. Dochádza k neustálemu triešteniu celého systému odmeňovania a sociálneho zabezpečenia a k ďalšiemu prehlbovaniu rozdielov v podmienkach vykonávania práce v štátnozamestnaneckom a služobnom pomere ako aj pri výkone prác vo verejnom záujme.
Zákon o štátnej službe (štátni zamestnanci)
Štátnemu zamestnancovi prináleží tarifný plat podľa jeho zaradenia, ku ktorému sa pripočítavajú jeho ďalšie zložky, a to: a) funkčný plat, b) plat za štátnu službu nadčas, c) plat za neaktívnu časť služobnej pohotovosti v mieste vykonávania štátnej služby, d) príplatok za štátnu službu v noci, e) príplatok za štátnu službu v sobotu a v nedeľu, f) príplatok za štátnu službu vo sviatok, g) odmena, h) náhrada za neaktívnu časť služobnej pohotovosti mimo miesta vykonávania štátnej služby, i) náhrada za pohotovosť pri zabezpečovaní opatrení pre obdobie krízovej situácie, j) náhrada za sťažené životné podmienky.
Samotný funkčný plat štátneho zamestnanca sa skladá z: a) príplatku za riadenie, b) príplatku za zastupovanie, c) osobného príplatku, d) príplatku za zmennosť, e) príplatku za štátnu službu v krízovej oblasti, f) platovej kompenzácie za sťažené vykonávanie štátnej služby, g) príplatku za vedenie služobného motorového vozidla a za starostlivosť o služobné motorové vozidlo, h) rozdielového príplatku, i) osobitného príplatku, j) doplatku, k) vyrovnania.
Výška tarifného platu vychádza zo zaradenia štátneho zamestnanca do funkcie viazanej na platovú triedu. V prílohe č. 1 zákona je stanovených 11 platových tried, do ktorých sú zamestnanci zaraďovaní do funkcie na základe kvalifikačných predpokladov. Štátnym zamestnancom sa poskytuje tarifný plat v príslušnej platovej triede, ak tento zákon alebo osobitný predpis neustanovuje inak. Tarifný plat sa zvyšuje o 1 % za každý rok služobnej praxe, najviac však za 32 rokov. Existuje aj tzv. mimoriadny plat, ktorý sa neriadi podľa platových náležitosti stanovených zákonom, avšak jeho výšku určuje vláda SR podľa vlastného uváženia. Takýto plat patrí štátnemu zamestnancovi na štátnozamestnaneckom mieste mimoriadnej významnosti. Podobné podmienky pri určovaní výšky funkčného platu sú aj v prípade priznania osobného platu, ktorý sa prideľuje zamestnancovi počas vykonávania osobitne významných úloh alebo mimoriadne náročných úloh. Legislatíva rozdielne bez rozumného dôvodu upravuje aj oblasť priznávania odmien zamestnancov verejného sektora. Svedčí o tom fakt, že v niektorých prípadoch je jej výška limitovaná a v niektorých nie, pričom na základe opisu kritéria na získanie odmeny vzniká voľný priestor na individuálne rozhodnutie priznania odmeny v ľubovoľnej výške a za širokú škálu pracovných úloh. K osobitným náležitostiam, ktoré prináležia štátnym zamestnancom patrí aj vyplatenie odchodného vo výške posledne priznaného funkčného platu.
Paradoxom tohto zákona sú osobitné platové tarify vybraných skupín štátnych zamestnancov, a to: Kancelárie NR SR, Kancelárie prezidenta SR, Kancelárie verejného ochrancu práv, Najvyššieho kontrolného úradu a Kancelárie Ústavného súdu SR. Pre vybrané skupiny zamestnancov Úradu vlády SR, ktorí plnia úlohy spojené s odborným, organizačným a technickým zabezpečením činnosti vlády sa zvyšujú platové tarify o 20 %. Zvýhodnenie je neodôvodnené, pretože z pohľadu pravidiel odmeňovania má byť v podstate jedno, či účtovníčka účtuje v učtárni na Úrade vlády SR alebo na Ministerstve financií SR. Zvyšovanie platových taríf nadväzuje na kolektívnu zmluvu vyššieho stupňa dohodnutú na príslušný kalendárny rok v závislosti od predpokladaného vývoja priemernej mesačnej mzdy zamestnanca v podnikateľskej sfére a od zdrojových možností štátneho rozpočtu.
Obdobné avšak nie rovnaké podmienky odmeňovania sú uplatňované aj vo verejnej správe.
Zákon o platových pomeroch niektorých ústavných činiteľov
Podľa tohto zákona sú odmeňovaní ústavní činitelia, vrátane verejného ochrancu práv, ktorý nie je ústavným činiteľom. Ide teda o úpravu platu poslanca NRSR, člena vlády SR, prezidenta SR, sudcov Ústavného súdu SR, predsedu a podpredsedu Najvyššieho kontrolného úradu SR, generálneho prokurátora SR a už spomínaného ombudsmana. Poslancom Národnej rady SR bol v danom období plat stanovený vo výške trojnásobku priemernej nominálnej mesačnej mzdy zamestnanca v hospodárstve SR. Plat poslanca nie je ďalej členený, nemá priznané žiadne iné zložky platu. K platu poslanca ďalej prináležia funkčné príplatky za výkon funkcie predsedu NRSR a podpredsedu ako aj podpredsedov a predsedov výborov NR SR. Poslancom prináležia aj nezdanené paušálne náhrady, ktoré nie sú v zákone priamo limitované a ich výšku stanovuje NR SR svojim uznesením. Ich výška sa pohybuje od 70% do 80% ich mesačného základného platu v závislosti od miesta trvalého bydliska. Plat poslancov NR SR bol valorizovaný v závislosti od vývoja priemernej mzdy v národnom hospodárstve. V zmysle zákona o platových pomeroch niektorých ústavných činiteľov Slovenskej republiky sa platy ústavným činiteľom odvíjajú od priemernej nominálnej mesačnej mzdy zamestnanca v hospodárstve SR za predchádzajúci kalendárny rok. Paušálne náhrady u všetkých ústavných činiteľov nepodliehajú zdaneniu. Členom vlády SR prináleží plat vo výške 1,5-násobku platu poslanca, ktorý sa pre predsedu vlády SR a podpredsedov vlády SR zvyšuje o funkčné príplatky. Paušálne náhrady 13 členov vlády SR si určuje vláda sama uznesením. Plat prezidenta SR zodpovedá štvornásobku platu poslanca NR SR, súčasne sa prezidentovi poskytuje paušálna náhrada v pevne stanovenej výške. Zároveň prezidentovi patrí po skončení vykonávania funkcie doživotný plat. Plat sudcu Ústavného súdu Slovenskej republiky zodpovedá 1,3-násobku platu poslanca NR SR, predsedovi Ústavného súdu, jeho podpredsedovi, ako aj predsedovi senátu Ústavného súdu SR zákon priznáva pevne stanovené funkčné príplatky. Sudcom Ústavného súdu SR patria paušálne náhrady, ktorých výšku zákon nelimituje, určujú si ich sami uznesením pléna Ústavného súdu SR. V závislosti od miesta trvalého bydliska ústavného sudcu tvoria paušálne náhrady rozpätie od 106,5 % až 112,8 % ich platu, čo v absolútnom vyjadrení tvorí sumu presahujúcu 3000 €. Valorizáciu ich platu stanovuje zákon v závislosti od rastu priemernej mzdy v národnom hospodárstve, ktorá nebola zmrazená ako v prípade ostatných ústavných činiteľov. Predsedovi Najvyššieho kontrolného úradu SR zo zákona prináleží plat vo výške 1,5-násobku platu poslanca NR SR a podpredsedom vo výške 1,3- násobku platu poslanca NR SR. Ich platy sú valorizované, pričom algoritmus výpočtu určuje zákon v závislosti od priemernej mzdy v národnom hospodárstve. Ani v prípade najvyšších funkcionárov NKÚ nebola valorizácia ich platov zmrazená. Zároveň sú im priznané pevne stanovené funkčné príplatky v intervale 57% až 64% ich platu v závislosti od miesta trvalého bydliska. Paušálne náhrady stanovuje NR SR uznesením, ktoré sú v prípade predsedu a podpredsedov určené sumou nad 2000 €. Plat generálneho prokurátora Slovenskej republiky zodpovedá 1,3- násobku platu poslanca NR SR. Súčasne je mu priznaný pevne stanovený funkčný príplatok zo zákona ako aj paušálne náhrady v sume nad 1500 €. Okrem vyššie uvedených platových náležitostí prináleží pri zániku poslaneckého mandátu poslancom plat ešte päť mesiacov. Uvedené neplatí, ak ide o poslanca, ktorý bol znovu zvolený v nasledujúcom volebnom období, začal vykonávať inú funkciu ústavného činiteľa Slovenskej republiky, resp. bol zvolený do Európskeho parlamentu. Ostatným ústavným činiteľom za tých istých podmienok ako u poslancov prináležia tri platy po skončení výkonu funkcie. V roku 2010 mali ústavní činitelia rozpočtovaný priemerný mzdový výdavok vo výške 3 936,78 €.
Zákon o sudcoch a prísediacich
Základným platom sudcu Najvyššieho súdu SR a sudcu Špecializovaného trestného súdu je plat rovnajúci sa 1,3-násobku platu poslanca Národnej rady SR. Funkčné príplatky vedeniu Najvyššieho súdu SR prináležia vo výške určenej zákonom. Priemerným platom sudcu, od ktorého sa odvíja základný plat sudcu je plat poslanca Národnej rady SR. Základný plat sudcu sa určuje podľa ich zaradenia do dvoch platových skupín a siedmich platových stupňov v závislosti od druhu súdu (okresný alebo krajský) a dĺžky praxe sudcu, tým sa ich základný plat pohybuje na úrovni medzi 90 % až 125 % priemerného platu sudcu. Plat sudcu tvoria tieto zložky: a) základný plat sudcu, b) príplatky (funkčný, počas dočasného pridelenia, za vedenie justičného čakateľa, za pohotovosť a osobitný), c) plat za výkon funkcie sudcu nadčas, d) ďalší plat, e) vyrovnanie platu, f) odmena. Sudcovi je pevne stanovený funkčný príplatok za riadiacu činnosť podľa § 68 a funkčný príplatok za funkciu. Sudcovi tiež patria mesačné paušálne náhrady nákladov spojené s výkonom funkcie vo výške 1/12 z 50 % základného platu sudcu. Sudcovi patrí v každom polroku kalendárneho roka ďalší plat vo výške funkčného platu. Sudcom možno priznať odmeny s verejne určenými kritériami ale bez stanovených finančných limitov. Zvýšenie platov sudcov sa každoročne vykonáva súčasne so zvýšením platov ústavných činiteľov v závislosti na medziročnom vývoji priemernej nominálnej mesačnej mzdy zamestnanca v národnom hospodárstve SR. Zmrazenie valorizácie platov sa sudcov na rozdiel od väčšiny ostatných ústavných činiteľov nedotklo.
Podobným spôsobom boli odmeňovaní aj prokurátori a čakatelia prokuratúry.
Ako z uvedeného chaotického
a ničím nepodloženého rastu platov vyplýva, rast platov zamestnancov na
základe vybraných kapitol nemá žiadne racionálne odôvodnenie a na základe
stanovených prepočtov ich valorizácie iba každoročne prehlbuje rozdiely medzi
životnou úrovňou privilegovaných skupín a majoritnou väčšinou.
ŠTRUKTÚRA PLATOV
V prvom rade je dôležité upozorniť na fakt, že štruktúra platu je v každom odmeňovacom predpise rozlične opísaná. Na základne posudzovaných podobností jednotlivých zložiek platu, je univerzálne zobrazená štruktúra platov v jednej prehľadnej tabuľke, ktorá má dostatočnú mienkotvornú schopnosť a vytvára komplexný prehľad o štruktúre platov vytipovaných zamestnancov, ktoré sú upravované rozdielnymi odmeňovacími predpismi.
Nasledujúca tabuľka dokonale vystihuje nastolený chaos a svojvôľu v odmeňovaní vo verejnej správe.
Vo všeobecnosti základný plat vyjadruje primárny
výmer mzdy, ktorý je v každom odmeňovacom predpise inak definovaný,
najčastejšie formou tarifných tabuliek a v prípade ústavných činiteľov je
základný plat závislý od vývoja priemernej mzdy dosiahnutej v národnom
hospodárstve Slovenskej republiky. Funkčný plat tvorí skupinu
príplatkov za riadenie, teda zamestnancom, ktorí vykonávajú riadiacu činnosť na
rôznej úrovni v závislosti od existencie riadiacich či hodnostných stupňov. Príplatky
v tomto prípade zahŕňajú všetky príplatky, na ktoré vzniká nárok za splnenia
určitých podmienok, ako napríklad: práca v noci, osobné či osobitné príplatky,
ako aj rizikové príplatky. Ostatné osobné vyrovnanie v sebe zahŕňajú
paušálne náhrady, čo sa týka hlavne ústavných činiteľov a odmeny, na ktoré
nemusí vzniknúť zákonný nárok, ale sú prideľované na základe rozhodnutia
kompetentného riadiaceho zamestnanca. Ako sa dá z tabuľky vyčítať, najväčší
podiel na základnom plate majú Profesionálny vojaci. Funkčný plat tvorí
podstatnú časť členom Vlády a najväčšie príplatky sú priznávané zamestnancom
pri výkone práce vo verejnom záujme. Úplne
neštandardné a scestné sú najvyššie ostatné osobné vyrovnania, v prípade
Ústavných sudcov sú to paušálne náhrady, ktoré si sami odsúhlasili a tvoria
viac ako polovicu základného a funkčného platu. Posledná zložka platu, ktorá je
uplatňovaná len u veľmi úzkej skupiny zamestnancov, sudcov a prokurátorov, je
ďalší 13 a 14 plat.
ZÁVER
Z uvedenej analýzy zamestnávania a poskytovania miezd vo verejnej správe vyplýva:
- že pri súčasnom uplatňovaní jednotlivých odmeňovacích predpisov nie sú zaručené ani základné práva na rovnaké zaobchádzanie v pracovnoprávnych a v obdobných právnych vzťahoch deklarovaných v zákonoch, keďže pri odmeňovaní dochádza k značnej neodôvodnenej diferenciácii mixu odmeňovacích nástrojov, ktorých význam a podiel k základnému platu sa značne líši. Preto je potrebné zjednotenie odmeňovacích predpisov do jedného komplexného a prehľadného zákona o odmeňovaní zamestnancov verejnej správy, ktorý bude rešpektovať odôvodnené špecifiká osobitných pracovných odborov a odstráni diskrimináciu v odmeňovaní zamestnancov, ktorí vykonávajú identické pracovné činnosti aj keď v rôznych štátnych inštitúciách
- že personálny a mzdový manažment je riadený všetkými členmi vlády SR a v konečnom dôsledku v podstate žiadnym na centrálnej úrovni. Dochádza k presadzovaniu úzkych rezortných záujmov jednotlivých ministerstiev a k presadzovaniu politických cieľov jednotlivých ministrov, nominantov vládnych strán
- že problémom je aj rozdielny postup valorizácie platov. V niektorých prípadoch algoritmus upravuje priamo zákon, u niektorých skupín zamestnancov je naďalej uplatňovaný inštitút kolektívneho vyjednávania, čím dochádza k prelínaniu pragmatických valorizačných návrhov s politickými cieľmi. Uplatňované postupy každoročného zvyšovania platov podľa jednotlivých odmeňovacích noriem spôsobujú značnú rozdielnosť v ich medziročnom raste
- že pri súčasnom spôsobe odmeňovania bolo žiaduce aspoň jednotne upraviť spôsob medziročného zvyšovania platov pre všetkých zamestnancov v sektore verejnej správy systémom spravodlivého, jednotného a jasného algoritmu určeného priamo v zákone. Tento algoritmus naviazaný napr. na vývoj priemernej mzdy v národnom hospodárstve by sa uplatňoval len v prípade, keď štát nevykazuje deficitné hospodárenie
- že bezhraničná ľubovôľa panuje aj v prípade určovania tzv. mimoriadneho, osobitného a osobného platu, ako aj v prípade určovania odmien. Bez špecifikácie a presne stanovených pravidiel pre limity takto vyplácaných platov a odmien, sa ich udeľovanie stalo netransparentné a verejne nekontrolovateľné.
- že problémom je otázka tzv. "ďalšieho platu", ktorý je v súčasnosti zákonom priznávaný už len najviac kritizovaným sudcom a prokurátorom
- že paušálne náhrady, ktoré hlavne prislúchajú ústavným činiteľom, sú upravené osobitne pre každý druh ústavného činiteľa. Problémom je, že neexistuje komplexná zákonná úprava limitov a tak sa tento druh náhrad stáva lukratívnym zdrojom príjmov, ktoré navyše nie sú zdaňované, nepodliehajú odvodovej povinnosti a sú málo kontrolovateľné. V tejto súvislosti je potrebné poukázať na anomáliu, kedy paušálne náhrady, ktoré slúžia na pokrytie výdavkov spojených s výkonom funkcie sú vyššie ako zákonom stanovený plat !!!
- že zamestnanosť, odmeňovanie a pracovné vzťahy zamestnancov vo verejnej správe v súčasnosti upravuje ničím nepodložené množstvo interných zákonných a podzákonných noriem, ktoré sú bez racionálneho odôvodnenia prínosu pre spoločnosť nepochopiteľne v gescii jednotlivých ministerstiev
- že pri vytváraní pracovných podmienok a tvorbe odmeňovacích pravidiel vo verejnej správe nie je zohľadňovaný vývoj v súkromnej sfére, aby nedochádzalo k veľkému nepomeru v preferovaní jednotlivých systémov. Preto je aj v tejto oblasti potrebné odstrániť skostnatenosť v presadzovaní zmien na základe aktuálnych výsledkov prejavujúcich sa na liberálnom pracovnom trhu
- že cena práce na jednotlivých zamestnaneckých postoch a pre vykonávané profesie vo verejnej správe je stanovená na základe politického, mocenského a úradníckeho rozhodnutia
Ako z vyššie uvedeného vyplýva, najprv politici v parlamente rozhodli o svojich mzdových nárokoch ako aj platoch ostatných ústavných činiteľov a bežných zamestnancov v prijatých zákonoch navrhnutých samotnými politikmi a ústavnými činiteľmi. Následne poslanci a ústavní činitelia rozhodli v nimi schválených interných predpisoch o výške svojich doplnkových nadštandardných príjmoch, ktoré sú často vyššie ako verejne proklamované základné platy.
Na nižšom stupni zasa politicky dosadení funkcionári a vedúci úradníci na základe navrhnutého množstva externých a interných predpisov rozhodujú v nimi riadenej organizácii o konečnej výške platov pre seba (vedenie) a ostatných zamestnancov (tzv. obslužný a výkonný personál) a to tak, že im rozdelia zvyšok z celkovej každoročne vylobovanej výšky prídelu mzdových prostriedkov. Vychádzajú pri tom z predpisov platných v ich rezorte, okrem iného aj zo zaradenia zamestnanca do mzdovej tabuľky povolaní, v ktorej nejakí vyšší úradníci na ministerstve pridelili štandardnú - vymyslenú cenu práce a aj nezmyselné príplatky k nej. Následne vedúci zamestnanci rozdelia ostatné osobné vyrovnania, vrátane odmien medzi seba a zvyšok podriadeným na základe vlastného uváženia ako aj (lojálnosti, resp. udavačstva, príbuzenských vzťahov, konexii, atď.). Môžu si to dovoliť, keďže poskytované platy a odmeny vo verejnej správe z verejných peňazí daňových poplatníkov, tak ako aj dôvody rozdelenia a konečná výška ich vyplatenia jednotlivým zamestnancom požívajú stupeň najvyššieho utajenia, sú nenapadnuteľné a nepodliehajú kontrole.
To je Slovenská realita a tzv. cena práce vo verejnej správe.
Ako z uvedeného vyplýva vo verejnej správe absolútne absentuje skutočná cena práce, vyplácaná na základe reálneho stavu spoločnosti a dosahovaných výsledkov. Takto umelo a individuálne - nespravodlivo a nemorálne stanovená cena práce iba deformuje a demotivuje jednotlivých zamestnancov od dosahovania požadovaných a lepších výsledkov.
Navrhnutá reforma zamestnávania a spravodlivého odmeňovania vo verejnej správe na základe dosahovaných výsledkov má za úlohu stanoviť skutočnú cenu práce pre jednotlivé povolania v národnom hospodárstve tak, aby zodpovedala reálnemu dopytu a ponuke na trhu práce a nastolila podmienky pre zriadenie súťažného konkurenčného prostredia ako nástroja neustáleho zvyšovania produktivity práce vo verejnom sektore
Uskutočnenie reformy bude mať zásadný vplyv na celkový rozvoj spoločnosti.